APORTILA DIREITO ADMINISTRATIVO

PODERES ADMINISTRATIVOS


PODER, em sentido amplo, significa capacidade geral para agir, ou ainda, no âmbito das relações entre os órgãos públicos e também entre agentes públicos, como o predomínio hierárquico de uns sobre outros. Todos os agentes públicos, na condição de gestores da coisa pública, são investidos com os poderes específicos do cargo ou função que ocupam, assim para que possam eficientemente desempenhar suas atribuições em prol da satisfação das necessidades coletivas. Tais poderes – atributos do cargo ou função – não podem ser utilizados como privilégios daquele que os detém, devendo, e em sentido diametralmente oposto, ser sempre reconhecidos como uma decorrência do DEVER geral de agir, cujo cumprimento impõe-se sempre obrigatório ao agente público, como exigência legal, moral e do interesse público.

PODER-DEVER (ou ainda DEVER-PODER, consoante CABM) DE AGIR : O poder para o agente público sempre terá o significado de dever para com a comunidade e administrados, os quais tem direito à prestação pública correspondente. Esse dever de administrar, de exercer as competências públicas, sempre haverá de se manifestar diligente e tempestivo, probo, impessoal, legal, razoável e proporcional, sendo irrenunciável pelo agente público. Com efeito, o direito dos administrados não dá margem à liberalidades pelo administrador.

A par desse, o primeiro, emergem também como deveres básicos de todos os agentes públicos :

Dever de EFICIÊNCIA : lembremo-nos do princípio da eficiência, inserto no “caput” do art. 37 da CF. Alude, pois, à produtividade (rendimento), perfeição, desembaraço, rapidez e adequação técnica com que o agente desempenha a sua função, consoante parâmetros legalmente estabelecidos. Poderá a AP poderá dispensar o servidor, em face de sua ineficiência, mediante procedimento avaliatório periódico de desempenho (arts. 41, III, 169, § 4º, e 247 da CF), na forma da lei complementar, geralmente consignando os Estatutos pena demissória para a “ineficiência intencional e reiterada”.

Dever de PROBIDADE : decorrente do princípio da moralidade, identifica-se com a atuação ao bom administrador, justo e honesto. A Lei nº 8.429/92 elenca várias figuras correspondentes a atos de improbidade administrativa, dando-lhes a seguinte classificação: a) os que importam enriquecimento ilícito; b) os que causam prejuízo ao Erário; c) os que atentam ontra os princípios da Administração Pública (dispõe, em seu art. 4º, que “os agentes públicos de qualquer nível ou hierarquia são obrigados a velar pela estrita observância dos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade no trata dos assuntos que lhe são afetos” ), declarando, em seu art. 11, que “constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da Administração Pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições”, alinhando, na seqüência, uma séria de condutas

Dever de PRESTAR CONTAS : Trata-se, sem dúvida, de dever correlato à moralidade, próprio do regime republicano e, consequentemente, do sistema representativo, onde o governante administra a “res publica” como mero mandatário, devendo, portanto, prestar constas de seus atos. Decorre naturalmente, pois, como encargo de quem administra bens e interesses alheios (todos, não só dinheiro), segundo mandato que o obriga a atuar com zelo e eficiência na conservação

correlata. Abrange os integrantes da AP direta e indireta, e ainda aos particulares subvencionados pelo Estado.

USO E ABUSO DE PODER : Os poderes administrativos tem limites certos e forma legal de utilização, de forma que jamais poderão ser exercidos em dissonância aos princípios e normas do Direito Administrativo, sob pena de invalidade, geradora de conseqüências e responsabilidades civil, penal (ver Lei de Abuso de Autoridade) e administrativo-disciplinar. O USO DO PODER corresponde, na realidade, a um dever de todo administrador, eis que configura em indispensável instrumento para a consecução do bem-estar social. Não é, pois, ilimitado ou incondicional. Deve estar subordinado à lei, à moralidade e ao interesse público, sob pena de ilegitimidade. O ABUSO DE PODER ocorre quando a autoridade, decerto que competente para praticar o ato (regularmente investida de poder para praticá-lo) : ultrapassa os limites de suas atribuições (estabelecidas na lei ou no regulamento) ou se desvia das finalidades públicas. Isso ocorrendo estaremos sempre diante de um ato ilícito e, portanto, nulo. Ao Estado sempre caberá indenizar (art. 37, § 6º, da CF) todos os atos cometidos com abuso de poder que causarem danos materiais ou morais. Para a doutrina tradicional manifesta-se nas seguintes formas :

 Excesso ou Abuso de Poder : é o caso da autoridade competente que exorbita em seus poderes administrativos, exercendo-os além do que a lei lhe permite. Recordemo-nos da Lei nº 4.898/65, que visando preservar as liberdades individuais disciplina os crime cometidos com Abuso de Autoridade ou de Poder. Sempre invalida o ato

 Desvio de Finalidade ou de Poder : aqui a autoridade atua nos limites de sua competência, mas pratica o ato por motivos ou fins diversos dos objetivados pela lei ou pelo interesse público (casos de perseguição ou favoritismos com aparência legal). A Lei da Ação Popular sempre consignou o desvio de finalidade como vício nulificador do ato jurídico.

 Omissão da Administração : trata-se da negativa do cumprimento do dever-poder de agir. O silêncio da Administração, a priori, não possui nenhuma significação, redundando apenas em omissão. Por vezes, raras, a norma pode indicar que o silêncio, após certo prazo, implica aprovação ou denegação de um determinado pedido. Porém, inexistindo previsão dessa espécie, o silêncio da Administração caracterizará Abuso de Poder, corrigível pela via administrativa ou judicial. Ao Poder Judiciário caberá impor à Administração o exercício do ato omitido ou suprir os seus efeitos. De se ressaltar, portanto, que diversamente do Direito Privado, o silêncio não pode ser entendido, de regra, qualquer espécie de concordância. O retardamento do ato também importa em abuso de poder, uma vez que, como ocorre com a omissão plena, lesa o patrimônio jurídico individual. Obs. : vide crime de prevaricação e outros contra a AP.



PODERES EM ESPÉCIE : Tratam-se dos atributos do cargo ou da função que capacitam o agente público a desempenhar as atividades compatíveis aos encargos que lhe são atribuídos, os quais sempre se identificarão com as exigências do serviço público e a satisfação dos interesses ca coletividade. Obedecem à seguinte classificação :

• Poder Vinculado ou Regrado : o correto seria aludir à competência vinculada, pois nesta caso o agente público somente pode e deve agir em conformidade às imposições do Direito Positivo, ou seja, a lei determina os elementos e requisitos para a prática de um ato, vinculando totalmente o agente público ao seu texto. A inobservância de qualquer requisito legal caracterizará o ato como nulo. HLM salienta que dificilmente se encontrará um ato totalmente vinculado. Portanto, chamaremos de vinculado o ato que apresentar, PREPONDERANTEMENTE, elementos vinculados, isto é, em maior número do que aqueles deixados ao alvedrio do administrador. Serão sempre vinculados os seguintes elementos : a competência; a finalidade; a forma; outros que a norma legal indicar. Exs.: a aposentaria compulsória do servidor público que atingir os 70 anos de idade; a expedição de licença de registro de arma de fogo etc..

• Poder Discricionário : observa-se a competência discricionária naquelas hipóteses em que o Direito concede à Administração, de modo explícito ou implícito, alguma liberdade para a prática do ato no tocante à sua oportunidade, conveniência ou conteúdo. O ato, assim, jamais será contrário à lei (arbitrariedade), pois a liberdade a que se reporta se dá quanto a ação realizada “dentro da lei”. Perceba-se que o campo de liberdade a que se encontra limitado o exercício do Poder Discricionário resume-se ao chamado mérito do ato, ou seja, à possibilidade de valoração dos motivos e da escolha do objeto do ato pela Administração, quando legalmente autorizada a decidir sobre a conveniência, a oportunidade e justiça do ato a realizar. A discricionariedade será sempre relativa e parcial, posto que o agente público sempre estará vinculado à lei no que pertine à competência, forma e finalidade, sobre as quais nunca haverá possibilidade de escolha. Vê-se, pois, que também inexiste ato absolutamente discricionário. A discricionariedade pura, adverte LVF, somente haverá nos atos políticos (portanto estranhos à atividade administrativa). A discricionariedade encontra plena justificativa na impossibilidade de previsão legal de todas as atividades inerentes ao cotidiano administrativo. Além disso, visando a real satisfação do interesse público, impõe-se que ao administrador – sempre próximo da realidade e diante do caso concreto – sejam viabilizadas as condições para que melhor atue (respeitados os critérios de razoabilidade, proporcionalidade, boa-fé, lealdade, igualdade, impessoalidade etc.) em busca dos fins (sempre concernentes à utilidade pública) almejados pela norma.

• Poder Regulamentar ou Normativo : Cabe ao Chefe do Poder Executivo, conforme dispõe a CF em seu art. 84, IV,

expedir decretos e regulamentos para explicitar a fiel execução da lei . Tais normas objetivarão preparar os órgãos da AP para dar adequado e eficiente cumprimento à lei, explicando-a e viabilizando a realização de seus comandos. CABM realça sua utilidade padronizante, fixando critérios limitadores da discricionariedade administrativa. Trata-se de um dever quando sua expedição é determinada pela Lei, que geralmente fixa prazo certo para a sua edição. Não pode modificar ou contrariar a lei, nem dispor sobre matéria constitucionalmente reservada à lei O art. 49, V, da CF impõe que os regulamentos que exorbitarem suas finalidades serão sustados pelo Legislativo. As regras de edição do regulamento devem necessariamente, segundo CABM, ser observadas igualmente em relação a todos os demais atos gerais do Poder Executivo (resoluções, instruções, portarias, regimentos etc.), de edição própria a outras autoridades que não o chefe do executivo.

• Poder Hierárquico (de ordenação) ou poderes decorrentes da hierarquia (MSZDP) : Hierarquia, para o nosso corrente estudo, pode ser conceituada como a relação de subordinação entre os vários órgão e agentes do Poder Executivo (típica da função administrativa), com a distribuição de atribuições e gradação de autoridade de cada nível

Objetivos do Poder Hierárquico :  ORDENAR as atividades da Administração, repartindo e escalonando as funções entre os agentes de seus órgão, de modo que cada um possa exercer convenientemente o seu encargo;  COORDENAR essas atribuições com vistas ao engrossamento e funcionamento harmônico de todos os serviços a cargo de seus órgãos;  CONTROLAR o cumprimento das leis e das normas administrativas, a conduta e o rendimento funcional de cada servidor;  CORRIGIR os erros administrativos pela ação revisora dos superiores hierárquicos. O Poder Hierárquico impõe o DEVER DE OBEDIÊNCIA aos agentes inferiores em relação às ordens e instruções “legais” (emitidas de acordo com a lei e a finalidade pública) emanadas dos superiores. Ao subordinados descabe o cumprimento de ordens manifestamente ilegais, não lhes sendo lícito, no entanto, proceder à apreciação da oportunidade e da conveniência das determinações superiores. Poderes decorrentes da hierarquia :

 DAR ORDENS : orientando os subalternos nos casos concretos. Contrapartida : o dever de obedecer.  FISCALIZAR ou CONTROLAR : vigilância permanente sobre os atos praticados pelos subalternos, com o escopo de mante-los dentro das exigências da legalidade e da moralidade;  DELEGAR : conferir a outrem (geralmente um subordinado) competência que originalmente lhe pertencia. Somente poderá ser recusada se o subordinado não possuir condições de bem cumpri-la. OM ressalta que o ato de delegação, escrito, especifica as competências delegadas, os limites da atuação da autoridade que recebe a delegação, sua duração e objetivos. Este instituto justifica-se ante a necessidade de conferir maior agilidade e celeridade a certas decisões, que poderão ser tomadas com maior justiça por aquele mais próximo ao problema.  AVOCAR : é o chamar para si atribuições inerentes ao subordinado. Trata-se de medida excepcional e que, portanto, depende de adequada justificativa. Jamais poderá ser realizada de modo a “esvaziar” as competências do órgão inferior.  REVER : vide princípio da autotutela, já estudado. A cargo dos superiores, que apreciarão os atos realizados pelos inferiores em todos os seus aspectos (competência, forma, finalidade, conveniência, oportunidade, justiça, moralidade e finalidade), para mantê-los ou invalidá-los.

 Poder Disciplinar : é o que a Administração dispõe para punir internamente as infrações funcionais dos servidores e demais pessoas sujeitas aos órgãos e serviços que lhe são próprios. Abrange o poder de apuração das infrações e de aplicação de penalidade administrativas a e particulares legal ou contratualmente submetidos à sua disciplina. É correlato ao Poder Hierárquico, mas com ele não se confunde (existente nos Poderes Legislativo e Judiciário, onde inexistem relações de subordinação entre seus membros). Tem sua razão de ser na moralidade, na eficiência e no aperfeiçoamento do serviço público. Sua aplicação sempre estará vinculada ao respeito aos princípios constitucionais do devido processo legal e da ampla defesa. Trata-se de poder-dever : vide art. 320 do CP (condescendência criminosa).

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ATOS ADMINISTRATIVOS
 
 Fato : acontecimentos naturais ou que apenas indiretamente dependem do homem.


- Fato jurídico : quando esses acontecimentos produzem efeitos no mundo do direito. Ex. : a morte de alguém abre a sucessão.

- Fato Administrativo : quando os mesmo acontecimentos naturais produzem efeito no mundo do Direito Administrativo. Ex. : a morte de um funcionário público que produz a vacância de seu cargo.

• ATO : pressupõe ação humana direta, dirigida ao um determinado fim.

- Ato jurídico : ação humana que produz efeito jurídico.

- ATO ADMINISTRATIVO : ação humana, realizada pelo agente público, que produz efeitos no âmbito específico do Direito Administrativo. HLM : “manifestação unilateral de vontade da AP ou de quem lhe faça as vezes que, agindo nessa qualidade tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir, declarar direitos ou impor obrigações aos administrados ou a si própria”. CABM: “declaração do estado (ou de quem lhe faça as vezes), no exercício da prerrogativas públicas, manifestada mediante providências jurídicas complementares a titulo de lhe dar cumprimento”.

Conjugando esses dois valiosos conceitos podemos, então, apresentar o ato administrativo como “toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública - ou de quem legitimamente lhe faça as vezes – voltada, com fundamento nas prerrogativas públicas e no cumprimento da lei, a viabilizar o exercício de direito ou impor obrigações aos administrados ou a si própria”.



 ELEMENTOS ou REQUISITOS DE VALIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO:

• COMPETÊNCIA : atribuição legal para praticar o ato conferida a determinado agente.

• FINALIDADE : objetivo de interesse público, indicado na lei.

• FORMA : revestimento exterior do ato. Escrito. Possibilidade de ordens verbais. E através de sinais convencionais. Não confundir com meras irregularidades materiais.

• MOTIVO : fundamentos de fato e de direito que autorizam a edição do ato. Fábrica poluidora. Não confundir com a motivação, que corresponde ao dever de explicitar os motivos.

• OBJETO : àquilo que o ato se preordena, a situação jurídica que será criada, modificada ou comprovada. Objeto moral, lícito, certo e possível.



• Mérito do ato administrativo : O mérito do ato administrativo consubstancia-se na valoração dos motivos e da escolha do objeto do ato pela Administração, quando autorizada a decidir sobre a conveniência, a oportunidade e a justiça do ato a realizar. Destarte, como asseverado por Seabra Fagundes, o “merecimento é aspecto pertinente apenas do ato discricionário”. No ato vinculado inexiste esta opção, mas sim restrição ao acatamento das imposições legais. Mesmo assim o mérito do ato administrativo poderá ser revisto e anulado pelo Poder Judiciário desde que permeado por alguma ilegalidade (vide proporcionalidade, razoabilidade, moralidade). Não poderá o julgador, contudo, substituir o juízo de conveniência e oportunidade do administrador pelo seu próprio.



 ATRIBUTOS (qualidades ou características essenciais) DO ATO ADMINISTRATIVO: correspondem à Supremacia do Poder Público, que possibilitam à AP, na defesa do interesse coletivo, proceder com eficiência no cumprimento de suas funções.

• PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE ou de VERACIDADE : os atos administrativos sempre se presumem legítimos ou verdadeiros, podendo assim ter execução imediata. Cabe ao particular demonstrar e provar sua ilegalidade. Enquanto não invalidado produz efeitos jurídicos. Presunção “juris tantum”.

• IMPERATIVIDADE (Poder de império ou de autoridade) : pode o ato ser editado e executado sem a consulta e/ou a concordância do particular sobre o qual possa recair seus efeitos. Ex. : mudança de mão de direção de uma rua; a escolha de uma rua para sediar uma feira livre.

• EXIGIBILIDADE : impõe ao administrado obrigações sem necessidade de ordem judicial. Vide determinação de limpeza ou construção de muro em terreno baldio, a poda de árvores que possam por em risco a rede elétrica. Em face de eventual desobediência poderá impor, na forma da lei, sanções ao recalcitrante – COAÇÃO MORAL ao acatamento do ato - (embora não possa, no caso de uma multa por exemplo, forçá-lo a pagá-la, devendo buscar o Poder Judiciário para tanto).

• AUTO-EXECUTORIEDADE ou EXECUTORIEDADE : consiste na possibilidade de execução do ato imediata e diretamente pela própria AP, compelindo materialmente o administrado, independente de ordem judicial – COAÇÃO FÍSICA. Entretanto, somente será legitima dentro do âmbito administrativo, não podendo ser invocada, por exemplo, para que a AP proceda à cobrança contenciosa de uma multa. Indispensável que tais atos sejam sempre precedidos de notificação e acompanhado de auto circunstanciado, a fim de comprovar a legalidade da atuação pública, podendo, “a posteriori”, ser intentadas as medidas judiciais mais necessárias à defesa dos interesses e patrimônio público. As exigências do devido processo legal, da ampla defesa e do contraditório não extinguiram esse atributo, levando apenas à restrição de seu campo de utilização, para reserva-lo aos casos em que o interesse público correr perigo iminente (cfe, jurisprudência e doutrina ). Exs. : Demolição ou embargo de uma construção clandestina; a inutilização de gêneros impróprios ao consumo; interdição de imóveis e atividades (atos de polícia administrativa).

 CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS :

Quanto ao seu OBJETO ou à Posição Jurídica da AP :

 de Império (ou de autoridade) : todos aqueles que a AP pratica utilizando das prerrogativas decorrentes da sua supremacia sobre o particular ou servidor. Ex. : Desapropriações e interdições de atividades. Podem ser gerais ou individuais, mas sempre unilaterais.

 de Gestão : quando a AP não se utiliza da supremacia do Poder Público. Ex. : atos puramente de administração e nos negociais com particulares, quando inexiste a exigência de coercibilidade. Portanto nem sempre serão atos administrativos típicos, especialmente quando levados a efeito sob regime de direito privado.

 de Expediente : aqueles que se destinam tão-somente a dar andamento a papeis e processos que tramitam pelas repartições, sem entrar na decisão do mérito.

Quanto ao seu REGRAMENTO ou à Liberdade da Administração em sua prática :

 Vinculados ou regrados : aqueles que a lei estabelece os requisitos e condições de sua regulamentação. Praticamente inexiste liberdade para o administrador, que fica adstrito aos pressupostos legalmente estabelecido para a sua validade.

 Discricionários : são aqueles que a AP pode praticar com liberdade de escolha do seu conteúdo, de seu destinatário, de sua conveniência e oportunidade, bem como do modo de realização. Trata-se do poder discricionário da AP. Não se confunde com o ato arbitrário que ofende a lei.

Quanto à FORMAÇÃO DO ATO ou à composição da vontade produtora do ato :

 Simples : é o que resulta da manifestação de vontade de um único órgão, unipessoal ( despacho do chefe da seção ) ou colegiado ( decisão do conselho dos contribuintes );

 Complexo : é o que se forma com a conjugação de vontade de mais de um órgão administrativo (diferentes). CABM dá exemplo da lista tríplice, formada por um órgão, recaindo o poder de nomeação a outro.

 Composto : depende da vontade única de um órgão, mas também da verificação de outro para se tornar exeqüível. É o caso da autorização que depende de visto da autoridade superior. Este visto cumpre o papel de simples ratificação, não pronunciando como manifestação de vontade como no ato complexo.



ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS :

• ATOS NORMATIVOS : lembrar do Poder Normativo/Regulamentador. Atos voltados à expedição de normas, sempre dentro dos limites legais, e no afã de viabilizar a melhor aplicação das leis e dos atos normativos superiores. Próprio a todo agente público, no restrito âmbito de sua competência. Vide :

 Decretos e Regulamentos : privativos do Chefe do Executivo, visam explicitar a lei, garantindo o seu fiel cumprimento (art. 84, IV, CF) . Individuais : específicos às nomeações.

 Instruções normativas : art. 87, parágrafo único, II, da CF. Utilização pelos Ministros de Estado. Também, e com o mesmo sentido, podem ser utilizado por outras autoridades.

 Regimentos : destinam-se a reger o funcionamento de órgãos colegiados e corporações legislativas. É A LEI DA CASA. Normalmente posto em vigência por intermédio de Resolução (do presidente ou da Mesa). Estabelece a tramitação de expedientes, recursos administrativos e o funcionamento dos seus órgãos. Art. 96, I, a, CF.

 Resoluções : atos expedidos individualmente pelas mais altas autoridades do executivo, desde que não o Chefe desse Poder, pelos presidentes de Tribunais, órgãos legislativos e colegiados administrativos. Para disciplinar matéria de sua competência exclusiva.

 Deliberações : atos normativos emanados dos órgãos colegiados (por seus membros e não pelos seus dirigentes). Subordinado à lei e ao regimento.



• ATOS ORDINATÓRIOS : São ordens emitidas aos servidores (determinações, esclarecimentos, instruções) que visam bem orientá-los no exercício de suas funções. Caráter técnico, procedimental, de eficiência e padronizante. Decorrente do poder hierárquico. SÓ ATUAM NO ÂMBITO INTERNO DA REPARTIÇÃO (não vinculam, pois, os administrados, que não se encontram subordinados à AP). Vide:

 Instruções : ordens escritas e gerais, do superior ao subalterno. Explicando como proceder em face de determinados casos. Portarias : idem.

 Ordens de Serviço (dirigidas especialmente aos chefes de certos serviços, no mais das vezes trazendo especificações técnicas);

 Ofícios : comunicações escritas, contendo orientações, recomendações, chamamentos, convites etc.Circular : caráter de uniformidade.

 Despachos : decisões administrativas exaradas em papéis, resolvendo processos e requerimentos. Despachos normativos : com aplicação em casos idênticos, malgrado expedido à solução de caso individual.



• ATOS ENUNCIATIVOS : atos administrativos formais (não veiculam manifestação de vontade da AP). Não contém normas e nem ordens, e ainda não servem à relações negociais. Conteúdo meramente declarativo. Retratam uma determinada situação. Vide :

 Certidões : art. 5º, XXXIV, “b”, da CF : relata ou reproduz fatos ou situações ocorridas que se encontram registradas nas repartições públicas.

 Atestados : comprova um fato ou situação geralmente transeunte. Passíveis de modificações constantes. Atestado de frequência.

 Pareceres : manifestações de órgãos técnicos sob determinado assunto posto em consulta. Caráter meramente opinativo, dependente de sua aprovação.



• ATOS PUNITIVOS : sempre contém uma sanção, imposta àqueles que infringem disposições : legais; regulamentares e/ou normativas;ordinatórias. Aplicam-se aos servidores e particulares (cláusulas contratuais ou disposições legais). Devem decorrer de regular apuração, ainda que pelos meios sumários, assegurado a possibilidade de defesa ( recurso ) ao administrado. Faltas e sanções devem estar previstas na lei. Obrigatória submissão às normas do devido processo legal administrativo. Vide :

 Multa Administrativa : imposição pecuniária pelo descumprimento de um dever imposto pelo poder de polícia administrativa;

 Interdição de atividade : vedação da prática de atos sujeitos ao controle da AP. Sempre com oportunidade para a defesa.

 Destruição de coisas : ato sumário, como a inutilização de produtos ou instrumentos nocivos ou de uso



• ATOS NEGOCIAIS : não confundir com contratos administrativos. Aqui falamos de atos unilaterais da administração, porém contando com interesse recíproco (coincidem as pretensões da AP e do particular). Atos BIFACES (não há convergência de vontades – não há transação - para a realização de um único fim. Exaure-se um e inicia-se outro) para HLM. Sempre há a atribuição de certos interesses ao interessado (portanto, um negócio jurídico). Sempre atos específicos, ou seja, individuais, voltados à pessoa certa. Assim somente geram efeitos para as partes envolvidas, segundo os ditames do interesse público. Vide :

 Licença : Ato vinculado e definitivo (gera direito adquirido) Ex. : licença para construir, para exercer uma determinada profissão ou atividade). Atende a um direito subjetivo do administrado

 Autorização : Ato discricionário e precário (não gera direito adquirido, pois não há direito subjetivo à obtenção ou continuidade pelo administrado) Ex. : autorização para porte de arma de fogo, para o uso especial de bem público, para dirigir veículos). ALVARÁ : trata-se apenas do documento que exterioriza, dá forma, à licença e à autorização.

 Admissão : pode ser vinculado ou discricionário, nos termos da lei. Ex. : Admite à alguém a prestação de um serviço público, deferindo-lhe a inclusão num estabelecimento governamental : Hospital, escola (mediante concurso de habilitação), biblioteca pública.

 Dispensa : vinculado ou precário. ex. : Exime o particular de uma determinada obrigação : dispensa do serviço militar ou do pagamento da tarifa de metrô pelo sexuagenário.

 Homologação : ato administrativo vinculado. Atine à legalidade, que uma vez sob controle dá vez à concordância do superior imediato. A esse cabe apenas tal verificação, restando ao funcionário corrigir o ato.

 Visto : análise da legalidade formal apenas, dando encaminhamento ao papel.

 Renúncia : a AP extingue, unilateralmente, um crédito ou direito próprio. Irretratável. Vinculadíssimo (indisponibilidade dos interesses públicos). Anistia fiscal.



INVALIDAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

Revogação – mérito administrativo (conveniência, oportunidade e justiça ) Efeito ‘ex nunc’ não retroage

* AP

Anulação - ilegitimidade / ilegalidade, imoralidade, ausência de interesse público Efeito ‘ex tunc’ retroage

* PJ Anulação - ilegitimidade / ilegalidade, imoralidade, ausência de interesse público Efeito ‘ex tunc’ retroage

Formas de extinção do ato administrativo :

Caducidade : hipótese de decurso de prazo. Vide autorização de porte de arma concedida pelo prazo “x”. Ao final desse prazo, não havendo renovação, exauriu-se o ato.

Decaimento : hipótese vinculada à mudança do regime legal (autorização de caça emitida em face de terminada lei, sendo que essa atividade passa a ser proibida pela lei nova).

Renúncia : sempre ato do particular, que desiste de direito que lhe fora deferido pela AP (o repúdio a um título honorífico, após a aceitação).

Recusa : hipótese de não aceitação pronta do mesmo agraciamento.
 REVOGAÇÃO : é a supressão de um ato administrativo legítimo e eficaz, realizada pela AP (somente por ela), por motivo de conveniência ou oportunidade. É o desfazimento do ato, decerto que fulcrado no poder discricionário e SEMPRE EM NOME DO INTERESSE PÚBLICO. Poder de revisão - princípio da autotutela . Esta extinção sempre haverá de decorrer de outro ato administrativo. Trata-se de poder de revisão, implícito na função pública (princípio da autotutela), e inerente à justiça interna, através da qual a AP afere a conveniência, a oportunidade e a razoabilidade de seus atos, para mantê-los ou invalida-los, segundo as exigência do bem comum, sem necessidade do contraditório. ATOS IRREVOGÁVEIS : como aqueles assim declarados por lei; os consumados ou exauridos (apreensão e destruição de mercadoria imprópria ao consumo); os vinculados (como a licença para construir, cuja solução prende-se àquele legalmente prescrita); os meros atos administrativos (certidão, atestado (não expressam vontade administrativa); os que conferem direito adquirido (CF, art. 5º, XXXVI). Limites à faculdade de revogação : respeito aos direitos subjetivos públicos criados pelo ato anterior.
 ANULAÇÃO : é a declaração de invalidade de um ato administrativo ilegítimo ou ilegal (quer pela frontal contrariedade ao texto de lei, quer pelo abuso de poder, quer pela violação dos princípios do Direito), feita pela própria AP ou pelo PJ. Trata-se de uma dever da AP. CASSAÇÃO do ato, pressupõe a expedição de um ato legítimo que se torna ilegal na sua execução. Ex. : nos atos administrativos negociais, cuja execução fica a cargo do particular, que o obteve legalmente, mas descumpre seus termos aos executá-lo. Porte de arma (mediante autorização - discricionário), licença para construir (mediante licença - vinculado ). Forma de anulação do ato jurídico.

Prazo para a anulação : A doutrina tem sustentado, majoritariamente, que não há prazo para a anulação dos atos administrativos ilícitos. Alguns autores, como Seabra Fagundes, discordam dessa posição, defendendo o MESMO PRAZO DA AÇÃO POPULAR : 5 anos. Esse prazo prescricional também corresponde ao das ações pessoais contra a Fazenda. Nessa esteira tem se pronunciado a jurisprudência. A Lei Federal nº 9.784/99 : em 5 anos, contados da data que praticados, salvo má-fé – art. 54.

Terceiro de boa-fé : Terceiro não é parte. AP anula nomeação de um funcionário, mas não os atos por este praticados, não prejudicando os terceiros pelos mesmos atingidos caso não tenham concorrido para a invalidade.

Anulação e Indenização : neste caso a AP assume a condição de violadora do Direito, razão pela qual, em tendo produzido prejuízos, haverá de indenizar.

 CONVALIDAÇÃO : Implica na supressão retroativa da ilegalidade de um ato administrativo. Os autores inclinam-se a reconhecer a possibilidade de convalidação apenas dos atos anuláveis (vícios sanáveis). Vide legislação federal (art. 50, VIII e 55 da Lei Federal 9.784/99) e estadual (art. 11 da Lei Paulista nº 10.177/98). Sempre poderão ser convalidados os que carregarem atos meras irregularidades.

CABM, citando o magistério de Wanda Zancaner, aduz a seguinte regra :

I – sempre que a AP esteja perante ato suscetível de convalidação e que não tenha sido impugnado pelo interessado, terá a obrigação de convalida-lo (torná-lo compatível como o direito,em nome da segurança jurídica) – ressalvada a hipótese de vício de competência em ato discricionário (posto que a autoridade competente então poderia ter juízo discricionário diverso).

II – deparando-se com ato insuscetível de convalidação, estará na obrigação de invalidá-lo, exceto se a situação jurídica já esteja estabilizada pelo Direito (como no caso de haver escoado o prazo prescricional, ou de um quadro, por exemplo, em que os nefastos efeitos gerados torne a anulação demasiadamente gravosa aos interesses protegidos pela ordem jurídica se em comparação com os resultados do ato censurável. Ex. : loteamento irregular licenciado ilegitimamente, cujo vício viesse a por em risco inúmeras moradias já edificadas por um grande número de famílias de baixa renda.

A Lei Paulista nº 10.177/98 prevê a respeito : Artigo 11 - A Administração poderá convalidar seus atos inválidos, quando a invalidade decorrer de vício de competência ou de ordem formal, desde que:I - na hipótese de vício de competência, a convalidação seja feita pela autoridade titulada para a prática do ato, e não se trate de competência indelegável; II - na hipótese de vício formal, este possa ser suprido de modo eficaz. § 1º - Não será admitida a convalidação quando dela resultar prejuízo à Administração ou a terceiros ou quando se tratar de ato impugnado. § 2º - A convalidação será sempre formalizada por ato motivado.

Já a Lei Federal nº 9.784/99 dispôs : Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos. Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria Administração.