Apositla Direito Administrativo

DIREITO ADMINISTRATIVO : conceito e origem




ADMINISTRAR :

1 gerir, governar, dirigir (negócios próprios, públicos ou de outrem)

Ex.:

2 atuar, exercer a autoridade de administrador; dirigir

Ex.: no último ano de mandato, administrou energicamente seu governo

3 tornar (ação) efetiva, real, concreta; pôr em prática

Ex.: esse juiz não administra justiça



ADMINISTRAÇÃO :

1 ato, processo ou efeito de administrar

2 ato de reger, governar ou gerir negócios públicos ou particulares

2.1 modo como se rege, governa, gere tais negócios

3 a direção, a chefia no organograma de um estabelecimento público ou particular

4 conjunto de normas e funções cujo objetivo é disciplinar os elementos de produção e submeter a produtividade a um controle de qualidade, para a obtenção de um resultado eficaz

4.1 a prática, a execução de tais normas e funções

5 qualquer secretaria, repartição, divisão etc. que tenha em sua chefia um administrador

6 corpo de funcionários administrativos de empresa particular ou repartição pública



ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA : o objeto do Direito Administrativo

“Conjunto de meios institucionais, materiais, financeiros e humanos preordenados à execução das decisões políticas” (José Afonso da Silva).



DIREITO ADMINISTRATIVO

“Conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado”. HELY LOPES MEIRELLES



HISTÓRIA

• ANTIGUIDADE :as civilizações trazem exemplos de estruturas hierarquizadas, sempre com base no poder supremo dos chefes, cujas ordens eram prontamente cumpridas por funcionários a esse fim dedicados.

• GRÉCIA : a existência de numerosos institutos voltados à manutenção da ordem interna e da defesa externa das cidades. Tais cidades eram dotadas de serviços administrativos e, em conseqüência, haviam direitos e deveres a serem observados pelos administrados..

• ROMA : organização dos municípios. Suas inúmeras normas relativas ao serviço público nunca se sistematizaram num corpo científico. Na “Institutas” de Justiniano (533 d.c.) encontram-se disposições acerca das praias, consideradas coisas comuns a todos.

• IDADE MÉDIA : impedidas pelo absolutismo feudal, regras administrativas não lograram desenvolver-se. Alguns enxergam nos movimentos em torno das guerras (requisições de combatentes e materiais) pálidas iniciativas nesses sentido.

• PERÍODO COMUNAL : já se enxerga uma administração municipal aos moldes romanos, aparecendo a responsabilidade pública, os sindicatos e corporações de ofício.

• ABSOLUTISMO REAL : surge o chamado Estado de Polícia, quando o direito público esgotava-se na autoridade real – “the king can do no wrong” – que se punha acima das leis e dos tribunais. O absolutismo monárquico não dava margem à qualquer teoria que visasse o reconhecimento dos direitos dos súditos.

• ESTADO DE DIREITO : vigindo o princípio da legalidade, que sujeitava até mesmo os governantes à lei - expressão da vontade geral - surge o Direito Administrativo, na esteira do Direito Constitucional (lei máxima), que instituía preceitos de proteção dos direitos dos indivíduos-cidadãos-administrados, tanto em suas relações entre particulares, quanto em suas relações com o Estado.

1800 – Lei de 28 “pluviose” do ano VII ou VIII : o ato de nascimento do Direito Administrativo para muitos autores, pois regeu a primeira organização juridicamente garantida e exteriormente obrigatória à Administração francesa. Chamada por alguns de “Constituição Administrativa Napoleônica”, veiculou, em síntese, os princípios da hierarquia e da centralização. Criou a jurisdição administrativa, consagrando disposição que já remontava ao ano de 1790, separando expressamente as funções judiciária e administrativa, e consolidando disposição de decreto de 16 frutidor do ano III, que proibia os tribunais de conhecer atos da administração de qualquer espécie.

1814 – Romagnosi publicou, na Itália, a obra “Princípios Fundamentais de Direito Administrativo”, (a primeira aparição da denominação Direito Administrativo); Foucart, no mesmo ano, publicou na França obra sobre direito Público e Administrativo.

1818 - Macarel, também na França,, publicou “Elementos de Jurisprudência Administrativa”(OM). Tratava-se de comentários às leis e decisões administrativas.

1817 – abolição da cátedra de “Alta legislação em referência à Administração Pública, regida por Romagnosi, pela Áustria, por considerá-la foco de liberalismo.

1817 ou 1819 – Luís XVIII ciou a cadeira de Direito Administrativo da Universidade de Paris, sob a batuta de De Gerando.

1823 – Abolida a cátedra de Direito Administrativo da Universidade de Paris.

1828 – Reabertura da cátedra parisiense;

1837 – o Direito Administrativo passou a integrar o currículo de todas as universidades francesas;

1873 – o Conselho de Estado Francês julgou o famoso “Caso Blanco”, deixando de aplicar o Código Administrativo Napoleônico. Resolveu a questão em termos publicísticos.

1889 – Primeira obra pautada por orientação rigorosamente científica : “Curso de Administração e de Direito Administrativo”, de Henri Berthélemy.



O DIREITO ADMINISTRATIVO NO BRASIL

1851 : pelo Decreto 608, de 16 de agosto, foi criada a cadeira de Direito Administrativo nos cursos jurídicos de São Paulo e Recife/Olinda (1856, segundo MSZDP, em SP).

1857 (ou 1958 conforme Masagão) : a primeira obra sistematizada foi lançada no Brasil: “Elementos de Direito Administrativo Brasileiro Comparado com o Direito Administrativo Francês”, de Vicente Pereira do Rego, professor no Recife (a primeira da América Latina, consoante Caio Tácito).



RELAÇÕES COM OUTROS RAMOS DO DIREITO.

• DIREITO CONSTITUCIONAL : estrita intimidade e íntimas relações, uma vez que ambos cuidam da mesma entidade : o ESTADO. Normas constitucionais desenham a Administração Pública e as atividades administrativas;

• DIREITO TRIBUTÁRIO E FINANCEIRO : toda a atividade administrativa depende da imposição e arrecadação de tributos, da realização da receita e efetivação das despesas públicas (atividades eminentemente administrativas ).

• DIREITO PENAL : vide crimes contra a Administração Pública, que subordinam a definição de delito à conceituação de atos e fatos administrativos. Idem quanto às normas penais em branco.

• DIREITO PROCESSUAL (Civil e Penal) : a Justiça se utiliza de algumas normas administrativas na movimentação de seus feitos, ao passo que a Administração se serve de normas processuais para o julgamento dos seus recursos. Normas processuais civis e penais como subsidiárias ao processo administrativo legalmente estabelecido. Vide a Polícia Judiciária.

• DIREITO DO TRABALHO : especialmente no que tange às instituições de previdência, fiscalização e assistência ao trabalho. Vide contratações sob o regime da CLT.

• DIREITO CIVIL : vide contratos e obrigações do Poder Público com o particular. O Código Civil elenca entidades públicas e conceitua e classifica bens públicos. Refere-se à desapropriação e prevê sobre edificações urbanas.

• DIREITO AMBIENTAL, DIREITO DO CONSUMIDOR : vide sanções administrativas, licenças etc. .


RELAÇÕES COM A POLÍTICA.

ARISTÓTELES – política como arte ou ciência de governar. A “ciência do Estado”.

HLM : forma de atuação do homem público quando visa conduzir a Administração a realizar o bem-comum.

Política versus “Carreirismo” (prática comum consistente em se galgar e permanecer no poder, através de prestígio eleitoral - política partidária - HLM).



FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVOS

 LEI (fonte imediata e principal). Vide

1. CONSTITUIÇÃO FEDERAL

2. CONSTITUIÇÕES ESTADUAIS E LEIS ORGÂNICAS DOS MUNICÍPIOS

3. LEI COMPLEMENTAR E ORDINÁRIA

4. ATOS ADMINISTRATIVOS NORMATIVOS

 DOUTRINA

 JURISPRUDÊNCIA

 COSTUMES (?)

 PRINCÍPIOS GERAIS DO DIREITO



INTERPRETAÇÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO

REGRA FUNDAMENTAL : “desigualdade jurídica entre Administração e administrados”.

Lei de Introdução ao Código Civil.

Carlos Maximiliano (Hermenêutica e aplicação do Direito): “O Direito Constitucional, o Administrativo e o Processual oferecem margem para todos os métodos, recursos e efeitos de Hermenêutica.” (p. 224).


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GOVERNO

A cabeça, que pensa, opta, comanda.

Atribuições: políticas, de decisão, co-legisiativas.

Órgãos Supremos. Independentes ou Primários,: aos quais incumbe o exercício do poder político, que exprime SOBERANIA (extema, em confronto com os poderes existentes fora da sociedade estatal; interna, supremacia sobre os poderes sociais interiores da mesma sociedade). São os Poderes constitucionais do Estado. Objeto do Direito Constitucional.







ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Os membros, que executam as atividades planejadas pelo Governo, materializando suas decisões.

Atribuições: técnicas - serviço público, poder de polícia, fomento (financiamentos, favores fiscais) e intervenções.

Órgãos dependentes (administrativos) : aos quais incumbe a atividade administrativa. Seu conjunto forma a Administração Pública. Objeto do Direito Administrativo.
DISTINÇÃO ENTRE GOVERNO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA


Sentido Governo Administração Pública

Orgânico

ou

Subjetivo Conjunto de Poderes. Conjunto de entidades constitucionais supremas e independentes. Conjunto de órgãos – dependentes e subordinados - constituídos para a consecução dos projetos e das ações do governo.

Funcional

ou Objetivo Complexo de funções constitucionais básicas do Estado. Conjunto de funções necessárias ao atendimento, concreto, direto e imediato, das necessidades coletivas.



Operacional Condução política dos negócios do Estado. Desempenho perene, técnico, sistemático e legal dos serviços do Estado.

DISTINÇÕES OPERACIONAIS

Governo Administração Pública

Atividade política e preponderantemente discricionária. Atividade puramente neutra, sempre vinculada à lei.

Conduta independente. Conduta hierarquizada.

Comando com responsabilidade constitucional e política. Comando sem responsabilidade constitucional e política.

Sem responsabilidade profissional pela execução. Com responsabilidade profissional pela execução.

Elabora opções políticas. Instrumental do Estado para por em prática as opções políticas tomadas pelo Governo.
Poder de decisão política. Poder de decisão restrito à sua área de atuação e nos limites de sua competência executiva, sem qualquer faculdade de opção política.
Participação dos servidores (agentes administrativos) em atividades típicas de governo : > elaboração de projetos de lei, regulamentos e decretos > elaboração orçamentária > apresentação relacionada às ações de governo.

* FUNÇÃO EXECUTIVA *


REPARTIÇÃO POLÍTICA DO EXERCÍCIO DO PODER NO ESTADO BRASILEIRO

HORIZONTAL

diferenciação (especialização) funcional

Órgãos ou sistema de órgãos mediante os quais

O Estado atua como pessoa jurídica VERTICAL



Distribuição de competências

Delimitação das ordens jurídicas espaciais

LEGISLATIVO : legislação como função típica. União

JUDICIÁRIO : jurisdição como função típica. Estados e DF

EXECUTIVO : administração como função típica Municípios

Estabelecimento de relações de interdependência, complementariedade e controle em face do dogma da unidade, indivisibilidade e indelegabilidade do poder estatal.



Art. 37, “caput”, da CF : "A Adminístração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá ..."

Composicão dos Poderes:

Legislativo : art. 44 -O Poder Legislativo é exercido pelo Congresso Nacional, que se compõe da Cãmara dos Deputados e do Senado Federal. Art. 45 -A Câmara dos Deputados compõe-se de representantes do povo, eleitos ... Art. 46 -O Senado Federal compõe-se de representantes dos Estados e do Distrito Federal, eleitos ... Art. 51, IV -Compete privativamente á Câmara dos Deputados, dispor sobre a organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços ... Art. 52, XII -Compete privativamente ao Senado Federal, dispor sobre a organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços ...

Judiciário: Art. 92 -São órgãos do Poder Judiciário: STF, STF, TRF e Juízes Federais, Tribunais e Juizes do Trabalho, Tribunais e Juízes Eleitorais, Tribunais e Juízes Militares, Tribunais e Juízes dos Estados e do DF e Territórios. Art. 93 - Lei Complementar ... Estatuto da Magistratura, observados os seguintes princípios:X -as decisões administrativas dos tribunais serão motivadas, sendo as disciplinares ... Art. 99 -Ao Poder Judiciário é assegurada autonomia administrativa e financeira.

Executivo: Art. 76 -O Poder Executivo é exercido pelo Presidente da República, auxiliado pelos Ministros de Estado. Art. 84, II -Compete ao Presidente da República, exercer, com o auxílio dos Ministros de Estado, a direção superior da administração federal.



DIREITO ADMINISTRATIVO: conjunto de normas jurídicas que regem os órgãos, o pessoal e as atividades públicas tendentes a realizar, concreta, direta e imediatamente, os fins desejados pelo Estado (Hely Lopes Meyrelles).



ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: conjunto de meios institucionais, materiais, financeiros e humanos preordenados à execução das decisões políticas (José Afonso da Silva). Ou ainda :

- ASPECTO FUNCIONAL : conjunto de atividades concretas do Estado dirigidas à consecução das necessidades da coletividade.

- ASPECTO ORGANIZACIONAL : conjunto de órgãos aos quais se confiam as funções administrativas do Estado;

Função Administrativa e Poderes da República : Típica do Poder Executivo. Presente nos demais poderes, como atividade suplementar das funções legislativas e judiciária. A FUNÇÃO EXECUTIVA subdivide-se em :

Função de Governo : Políticas, co-legislativas e de decisão Função Administrativa : fomento e intervenções, polícia administrativa e serviço público.



DISTINÇÃO : ENTIDADE E ÓRGÃO

ENTIDADE : personalidade jurídica, de direito público ou de direito privado, própria. Sempre unida ao Estado pela Constituição ou pela Lei. Tem por escopo a satisfação dos interesses públicos : entes federados (União, Estados, DF, Municípios), os Territórios (descentralização territorial da União ), as autarquias e as fundações (também de direito público, porém com capacidade específica, ou seja, somente podem desempenhar os serviços públicos especificados na lei que as criou), empresas públicas e sociedades de economia mista (direito privado).

ÓRGÃO : elemento despersonalizado que pertence e integra a entidade, incumbido de realizar suas atividades. Produto da desconcentração administrativa.



ÓRGÃOS PÚBLICOS :

Órgão lembra anatomia, as partes do corpo humano. Entendida a AP como um organismo, os denominados órgãos da administração são, portanto, as partes que o compõe. As pessoas jurídicas de direito público encontram na AP o seu “corpo”, todo composto por órgãos, à semelhança do que ocorre com as pessoas naturais. Estes órgãos, porque apenas partes do organismo, são despersonalizados. Funcionam como instrumentos, pois visam realizar as atividades de que incumbido cada ente estatal. São centros de competências (de atribuições legais específicas). Essas atividades são desenvolvidas pelos agentes públicos.

Cada órgão possui necessariamente :

- função : competências, suas atribuições (legalmente fixadas)

- cargos : complexo de competências que a lei individualiza

- agentes : os titulares dos cargos e das competências respectivas, devendo expressar a vontade do órgão

- recursos materiais (naturalmente).

CLASSIFICAÇÃO DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS

• Quanto à POSIÇÃO QUE OCUPAM NA ESTRUTURA ESTATAL :

 INDEPENDENTES ( Primários ou Supremos ) : São os originários da CF e representantes dos Poderes, colocados no ápice da estrutura governamental. Não possuem qualquer subordinação hierárquica ou funcional. Exs. : Presidência, Governadorias, Prefeituras, Casas Legislativas, Tribunais e Juizes singulares. Dizem as opções políticas do Governo.

 AUTÔNOMOS : localizados entre o Governo e a AP, possuem formação híbrida. Situam-se imediatamente abaixo dos órgãos independentes e são diretamente subordinados aos seus chefes. Exs. : Ministérios, Secretarias Estaduais e Municipais, os Gabinetes dos Chefes do Executivo. Caracterizam-se como órgãos diretivos dotados de grande autonomia administrativa, técnica e financeira. Atuam segundo as diretrizes políticas traçadas pelos órgãos independentes.

 SUPERIORES : que detém o poder de direção, controle, decisão e comando dos assuntos de sua competência específica, sempre sujeitos ao controle e a hierarquia de uma instância mais alta. Sua competência restringe-se ao planejamento e soluções técnicas ( jamais políticas ). Exs. : Inspetorias-gerais, Departamentos, Institutos etc.

 SUBALTERNOS : todos aqueles subordinados a órgãos mais hierarquizados, com reduzido poder decisório e predominância de atribuições de execução. Atendem o público e prestam informações.

• Quanto à ESFERA DE AÇÃO :

FEDERAL ESTADUAL MUNICIPAL

 ÓRGÃOS CENTRAIS : com atividade sobre todo o território Presidente

Ministros Governador

Secretários Prefeito

Secretários

 ÓRGÃOS LOCAIS : atividade que se projeta apenas sobre uma parcela do Território Comandantes das Regiões Militares Delegados de Polícia Administradores Regionais


ADMINISTRAÇÃO CENTRALIZADA (DIRETA) E DESCENTRALIZADA (INDIRETA)

- CENTRALIZADA ou DIRETA : conjunto de órgãos administrativos diretamente subordinados ao Poder Executivo. É a administração direta, pois realizada pelo próprio Estado.

- DESCENTRALIZADA ou INDIRETA : conjunto de pessoas jurídicas, de direito público ou privado, diversas do Estado, mas por ele constituídas para a prestação de serviços ou exploração de atividades econômicas : Autarquias, Fundações, Empresas Públicas, Sociedades de Economia Mista

Esta nomenclatura, Direta e Indireta, hoje prevista na CF, foi estabelecida na reforma administrativa levada a efeito pelo Decreto-lei de 200/67.

- DESCONCENTRAÇÃO ADMINISTRATIVA : distribuição de competências entre vários órgãos de uma mesma entidade.

- DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA : transferência legal de atribuição de uma entidade para outra.



CRIAÇÃO DAS ENTIDADES DA AP INDIRETA

CF, art, 37 : XIX : somente por lei específica poderá ser criada AUTARQUIA e autorizada a instituição de EMPRESA PÚBLICA, de SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA e de FUNDAÇÃO, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação.

CONTROLE DA AP INDIRETA :

- ADMINISTRATIVO (FINALÍSTICO) : > Supervisão Ministerial; > Legislativo : CF, art. art. 49, X : submete à fiscalização e ao controle do Congresso Nacional os atos do Poder Executivo, incluída a AP indireta;

- FINANCEIRO : Tribunal de Contas. CF, art. 71, II, III e IV : submete ao julgamento do Tribunal de Contas as contas dos administradores e demais responsáveis por bens e valores públicos da AP direta e indireta;

- POLÍTICO : de fato. Nomeação dos dirigentes

ENTIDADES PRESTADORAS DE SERVIÇOS PÚBLICAS E EXPLORADORA DE ATIVIDADES ECONÔMICAS :

CF, art. 173, § 1º, II : O Estado somente explorará diretamente – salvo exceções constitucionais – atividade de conteúdo econômico em face aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei que estabelecerá : o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que explores atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, com sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários.

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